دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهشها در ابتدای گزارش خود تصریح کرده است که بودجه در بسیاری از مواقع، سندی فنی و پیچیده است و معمولا آگاهی و درک جزییات و حتی در برخی از مواقع کلیات آن ثقیل تلقی می شود که برای رفع این مشکل نهادهای دولتی یا مشاوره ای قانونگذاری در کشورهای مختلف در کنار انتشار گزارشهای تکنیکی اقدام به ساده سازی و انتشار مفاهیم بودجه در قالب هایی ساده تر می کنند و گزارش حاضر نیز در این چارچوب تنظیم شده است.
در این گزارش به منظور درک بیشتر اطلاعات بودجه ای ، مفاهیم و اصطلاحات فنی بودجه‌ای تا حد امکان در قالب اصطلاحات عام‌تر بیان شده و برای فهم راحت‌تر این مفاهیم، در بسیاری از موارد به جای متن از تصویر استفاده شده است. همچنین به منظور ساده سازی، برخی اعداد گرد شده و برخی جزئیات تکنیکی نادیده گرفته شده‌اند.
مرکز پژوهشها در ادامه سابقه بودجه چند دوازدهم و فرآیند و زمان بررسی را تشریح کرد و افزود:
در ایران از سال 1303 تا 1334، مجموعا 27 بار، مجلس شورای ملی بودجه چند دوازدهم تصویب کرده است. پس از آن بودجه چند دوازدهم تصویب نشده تا اینکه در سال 1358، به دلایل اوضاع خاص کشور، شورای انقلاب بودجه سه دوازدهم تصویب کرده است بودجه‌های 1359 و 1360 نیز ابتدا دو دوازدهم تصویب شده است. پس از آن بودجه چند دوازدهم تصویب نشده تا اینکه در سال 1389 به دلیل تاخیر زیاد دولت در ارائه لایحه، بودجه دو دوازدهم تصویب شده است و با تاخیر دوباره دولت در سال 1390 انتظار می‌رود بودجه 1390 نیز به صورت دو دوازدهم تصویب شود.
فرایند و زمان بررسی بودجه در مجلس
فرایند بررسی بودجه در مجلس را آیین نامه داخلی مجلس مشخص کرده است. پس از تقدیم لایحه بودجه به مجلس، این لایحه ، چاپ و توزیع و ابتدا در کمیسیون‌های مختلف بررسی می‌شود. سپس گزارشهای بررسی کمیسیون‌های مختلف به کمیسیون تلفیق ارائه می‌شود. در نهایت گزارش کمیسیون تلفیق برای بررسی نهایی لایحه بودجه به صحن علنی ارائه می‌شود.
بنابر آیین‌نامه داخلی، نمایندگان از زمان چاپ و توزیع لایحه تا حداکثر مدت 10 روز می‌توانند پیشنهادهای خود را به کمیسیون‌های تخصصی ارائه دهند. کمیسیون‌های تخصصی نیز از زمان چاپ و توزیع لایحه تا حداکثر 15 روز می‌توانند گزارش خود را به کمیسیون تلفیق ارائه کنند. کمیسیون تلفیق نیز حداکثر 15 روز مهلت دارد تا ضمن بررسی گزارشهای کمیسیون های مختلف، گزارش نهایی خود را آماده و برای بررسی نهایی تقدیم صحن مجلس کند. مهلت کمیسیون تلفیق با موافقت هیئت رئیسه مجلس تا 15 روز دیگر قابل تمدید است. به این ترتیب زمان لازم از هنگام ارائه لایحه و چاپ و توزیع آن تا زمان بررسی بودجه در صحن مجلس عبارت است از:
30 روز = 15 روز (حداکثر فرصت کمیسیون تلفیق) + 15 روز (حداکثر فرصت بررسی کمیسیون‌های تخصصی با احتساب 10 روز مهلت پیشنهاد نمایندگان)
در صورت تمدید 15 روز مهلت کمیسیون تلفیق، جمع زمانی مذکور به 45 روز افزایش می‌یابد. برای بررسی لایحه در صحن علنی مجلس، آیین نامه داخلی مجلس محدودیتی قائل نشده است. به این ترتیب، اگر مثلا بررسی لایحه در صحن 10 روز طول بکشد و فرصت کمیسیون تلفیق نیز تمدید نشود. از زمان ارائه و چاپ و توزیع لایحه در مجلس تا خروج آن از مجلس ، بدون احتساب روزهای تعطیل 40 روز فرصت لازم خواهد بود.
مرکز پژوهشها در ادامه برخی از موارد قابل توجه لایحه بودجه سال 1391 کل کشور را تشریح کرد و با اشاره به کاهش بیش از 30 درصدی ردیف های متفرقه نسبت به سال قبل افزود:
یکی از اجزای بودجه عمومی کشور، ردیف های متفرقه است. بیشتر اعتباراتی که در ردیف های متفرقه گنجانده می‌شوند، بدون برنامه بوده و دستگاه اجرایی دریافت کننده آنها مشخص نیست. این نوع تخصیص اعتبارات که یک ویژگی مختص به بودجه ریزی در ایران (و برخی کشورهای با ساختار مشابه) است با اصول برنامه ریزی (از جمله شفافیت و پاسخگویی) و نیز روش بودجه‌ریزی عملیاتی مغایرت دارد. فلسفه گنجاندن اعتبارات در ردیف های متفرقه قاعدتاً این است که در هنگام تنظیم بودجه امکان پیش‌بینی برخی از فعالیت ها و برنامه‌ها وجود ندارد یا به صورت موردی در یک سال گنجانده می‌شود و یا بین چند دستگاه باید تقسیم شود. بنابراین، برای برخی فعالیت ها و سیاست‌های پیش بینی نشده یا موارد خاص، در همان ابتدا اعتباراتی در نظر گرفته می‌شود. هر چند که ممکن است بخشی از این اعتبارات برای اقتصاد ایران لازم باشند. با این همه، مشکل آن است که سهم آنها از کل بودجه عمومی کشور رقم خیلی بالایی است که هر ساله با تکرار آنها در بودجه مواجه هستیم. بطور کلی، ردیف های متفرقه که به مثابه یک کیسه اعتبارای می‌مانند که نحوه خرج آنها به میزان زیادی خارج از ضوابط صورت می‌گیرد، انضباط مالی بودجه را مخدوش می‌کنند و شفافیت و نظارت بر آن را کاهش می‌دهند. ردیف‌های متفرقه در لایحه امسال نسبت به قانون سال گذشته بیش از 30 درصد کاهش یافته است که بدون در نظر گرفتن دلیل آن! در مقایسه با افزایش حدود 60 درصدی متفرقه ها در لایحه 1390 نسبت به قانون 1389، گامی رو به جلو است. سهم متفرقه ها از مصارف عمومی دولت نیز از 22 درصد قانون 90 به 15 درصد در لایحه امسال کاهش یافته است. در نگاه کلی رقم مطلق ردیف های متفرقه به اندازه کافی بزرگ است که اصل شفافیت و پاسخگویی در بودجه نویسی را نقض کند.
هدفمند کردن یارانه ها و لایحه بودجه سال 1391
- طبق قانون هدفمند کردن یارانه‌ها (ماده (12)) ، دولت مکلف است تمام منابع حاصل از اجرای این قانون و چگونگی مصرف آن را در بودجه‌های سنواتی درج کند.
- لایحه بودجه 1391 به غیر از حدود 3 میلیارد تومان درج شده برای سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها، فاقد عدد و رقم دیگری برای اجرای طرح است. به عبارت دیگر، اعتبارات هدفمند کردن یارانه‌ها از بودجه حذف شده است.
- در لایحه بودجه امسال، همانند سال 1390، دولت اجازه خواسته است که از 20 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای قانون (سهم دولت) برای پرداخت نقدی به مردم استفاده کند.
- عدم شفافیت فاحش در مورد مهمترین طرح اقتصادی کشور ودلایل این عدم شفافیت نیاز به تامل دارد. همانطور که در بخش‌های قبلی گزارش ذکر شد، این شیوه نگارش بودجه، اصول متعدد بودجه نویسی مانند شفافیت، جامعیت و پاسخگویی را نقض می‌کند.
